保障房的保障范围，保障房和商品房边界等问题，将根据社会不同建设阶段、区域实际情况等标准动态调整。
文/《瞭望》新闻周刊记者
关桂峰邓华宁叶锋
大规模保障性住房建设已经5年，多位受访专家建议应进一步统一思想、理清思路，明确保障房的保障对象、保障方式，改进保障房建设的制度设计，不断完善符合中国国情的保障性住房体系建设，推进建立住房制度的保障房、商品房双轨制。
保障范围和方式因时制宜
因地制宜
我国提出“十二五”末保障性住房的覆盖面达20%。多位受访专家认为，这是根据我国国情制定的目标，也是充分考虑到各地可承受能力的目标。下一步需要明确保障房的保障范围，保障房和商品房的边界在哪，未来需要建设多少保障房、什么类型的保障房来满足需求。
住房和城乡建设部住房保障司副司长张学勤认为，保障房的保障对象应该是以自身收入无力租赁、购买与家庭需求相匹配住房的人群。
中国房地产学会副会长陈国强认为，可以判断的是住房总量不足的矛盾还将在相当长的时期内存在。事实上，近些年住房占有的不均衡度在加大，有的家庭有几套房，有的一套也没有。
住房城乡建设部住房保障司司长冯俊分析，未来至少在10年内仍然得以实物方式提供住房保障为主。理论上说，租赁补贴的适应性最强，享受住房福利的家庭选择住房的自由度最高，居民家庭收入变动后退出也比较容易。但租赁补贴方式为主需要具备的条件是市场上的住房必须是供应充分的。从总量上看，目前城镇成套住房套数与城镇家庭户数比约为0.8:1。只有当城镇住房套数与城镇家庭户数比超过1.1:1时，市场租赁住房的供应才会相对充足。按现在的城镇住房建设速度，至少得10年后才能实现。
“保障房的覆盖面具体到各个地方不应"一刀切"，不宜以行政命令形式要求各地的保障房比例必须达到多少。”中国房地产研究会副会长顾云昌说，“比如在北京、上海等大城市，也将是未来人口的流入地，保障房的覆盖面约为30%至40%，但是在一些小县城保障房说不定5%至10%就够了。”同时，保障房建设规划应按照需求制定，防止出现财政收入高的地方保障房建设任务就多，相反其他城市因为政府缺钱，就少建设保障房，否则就偏离了保障房的意义。
国务院发展研究中心市场所房地产研究室副主任刘卫民说，今后新增保障房的需求主要来自非户籍的常住人口，包括农民工、新就业大学生。预计到“十二五”末，非户籍人口占总体保障需求将达到一半以上。而有户籍的新增住房保障需求只有60多万户。这些群体的特点是单人户或者两人人较多，家庭财富较少，流动性较强，信用管理更难。在年龄结构上，以家庭成员在20岁至39岁的需求最多，基本是适婚适育年龄。因此保障房建设宜充分考虑到非户籍人口的保障需求，制定与年龄结构、地域特点相适应的保障计划。
建立保障房长效融资机制
中央补贴和地方预算之外，保障房建设仍存在较大的资金缺口。记者采访发现，短期看，各地通过追加投入、银行贷款、金融创新等方式，保证了民心工程的顺利实施。但从长期看，保障房建设缺乏吸引力，法规建设相对滞后，长期稳定的融资渠道尚未形成。
从各地实践来看，缓解保障房建设中的资金难题，主要有以下渠道：
一是追加地方财政投入。2011年，全国保障性安居工程建设完成投资近1.3万亿元，中央财政补贴陆续到位后，各级地方政府也在预算中加大保障房建设资金。如，北京市2011年在安排专项财政资金131亿元的基础上，成立北京市保障性住房建设投资中心，市财政一次性注资100亿元;山东省济南市今年安排22.6亿元用于保障性住房，比去年增加4.5亿元。
二是引导开发商参与建设。为缓解政府资金压力，各地积极引导国有房地产企业参与保障房建设，并逐步向民营企业敞开大门。以天津住宅集团为例，2011年，集团新开工项目全都是保障房，总规模达到550万平方米，占了天津市保障房建设总量的一半以上。
三是争取银行贷款支持。很多地区设立了政府主导、市场运作、非营利性的融资平台，遵照商业模式，争取获得银行贷款的支持。
四是积极探索金融创新。2011年以来，全国社保基金已先后通过信托贷款方式，投资保障房超过160亿元;日前，保险公司也已获准投资公共租赁住房和廉租住房项目，并得到了保监会等部门的鼓励。
但保障房获取长期稳定资金仍面临制约，体现在：财政资金远不能满足需求，地方政府自筹资金难度大。租赁型保障房资金回收周期长，商业银行缺乏积极性;多领域资金流入保障房存在制度障碍，可操作性较差。北京、天津等地，已试点公积金贷款支持保障房建设。但业内反映，公积金由各地住建部门统一管理，而贷款业务则参照商业银行的运作模式。实践中无路可寻、无法可依，双方合作只能在摸索中前行。
面对保障房融资领域的制约因素，业内呼吁，在我国现有财政金融体系下，地方寻求突破创新比较困难，应自上而下完善保障性金融体系。
第一，完善财政预算体系，保证建设资金供给。专家建议，根据各地财政差异和保障房实际需求，有区别地加大财政资金投入，并形成长期制度。中国房地产研究会副会长顾云昌说，现在各地政府保障房投入，参照土地出让金净收益10%、公积金增值等一系列指标，是动态变化的。一旦房地产市场有了变化，保障房资金就会减少。未来，政府对保障房的投入应固定下来。
第二，鼓励地方政府公开透明的债务融资。应考虑由国家制定统一政策，允许地方政府通过发行保障房债券，进行项目融资。这样，既可以通过资本市场、商业银行等外部力量，监督保障房的运营，还可以切断地方政府收入与土地出让的直接联系。
第三，完善法规，破解保障房融资的制度障碍。借鉴海外经验，引导社会资金参与保障房建设。中房集团理事长孟晓苏多年来一直呼吁，利用房地产信托投资基金(REITs)，来开展保障房融资。这样既能集合社会闲散资金，统一用于保障房建设;又能通过地方政府提供的信用担保，为社会资金提供低风险的投资渠道。但实施中，需吸取美国次贷危机的教训，避免对房地产资产过度证券化，确保金融体系的安全。